PPP是Public-Private Partnership的縮寫。在國際上，依據其字面含義，指的是“公私合作伙伴關系”。但在中國的實踐中，與政府合作、代表商業力量的一方，不乏國企或混合所有制企業，故也有學者認為“政企合作”的表述更準確。而目前官方確認的說法，則是“政府與社會資本合作”。

　　雖然私營企業參與提供公共產品或服務已有很長的歷史，但PPP術語的出現在國際上是1997年，但在我國熱起來不過是近年來的事情，在此之前人們廣為使用的術語是Concession(特許經營)、BOT(Build-Operate-Transfer)、PFI(Private Finance Initiate)等。BOT是1984年土耳其總理奧扎爾提出的，“土耳其是現代社會最早應用BOT的國家，而我國1984年簽約的沙角二期電廠是有文獻記載的全球第一個成功移交的BOT項目。不過，沙角二期電廠當時不是國家級批準而是省級(廣東)批準的項目。我國國家級批準的第一個BOT項目是1996年的來賓二期電廠。

　　當時間進入上世紀90年代初期，全球的公私合作項目迅猛增長，并于1997年達到頂峰。“我國則從九十年代中后期開始應用BOT特別是BT(Build-Transfer)模式。”王守清說，“但是BT模式中存在較大問題。” 于是，2012年底，財政部、國家發改委、中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會四部委聯合下發了財預[2012]463號“關于制止地方政府違法違規融資行為的通知”。雖然它主要是規范地方政府融資行為，不是專門針對BT，但是對于BT卻影響很大，幾乎做BT的路都堵死了。

　　我們現在所談的PPP，更多的是廣義的，即只要是企業獲政府授權，出錢出力與政府合作，提供本該由政府投資提供的基礎設施和公用事業等公共或準公共產品或服務(注：后文統稱公共產品)，都可以叫PPP。

　　而國際業界對PPP的定義開始是偏狹義的，即政府和企業長期合作提供公共產品，但政府不是直接行政干預，而是通過政府在項目公司占有股份等商業方式，來干預項目運作，以保證公眾的利益，共擔風險，共享收益，同時體現契約和商業精神。

　　這輪財政部力推PPP，是由城鎮化進程的巨大需求推動的，特別是基礎設施和公用事業(注：后文統稱基礎設施)。地方政府財政支出壓力加大，而之前地方政府的債務已經高企，難以為繼。因此，從中央到地方政府，都在積極鼓勵社會資本進入基礎設施等領域，參與投資和運營，即PPP。也就是說，PPP將為基礎設施提供重要的資本和專業支持。

　　PPP的意義有哪些?首先，PPP可以提升公共產品的效率和服務水平，發揮企業的能動性和創造性;其次，PPP更重要的意義，在于轉變政府管理方式，從參與提供基礎設施的全過程，變成對該過程進行規制，更關注產品、服務和價格，發揮市場力量;最后，PPP可以部分緩解政府資金短缺問題(特別是通過PPP經營性項目)用社會資本提前建設，提前受益，促進經濟發展，提高人民的生活水平。

　　做PPP，政府不是把工作完全甩給企業，也不能逃避特定性質項目的支付/補貼責任，而是要轉變管理方式和重點，嚴格監管產品質量、服務水平和價格等。因為提供公共產品的終極責任是政府的。另外，PPP項目有政府支付、用戶支付、用戶支付加政府資源補償(注：政府資源，如錢、地、旅游、礦，等等;政府資源補償：Resource Compensation，RC)三種，只有后兩種能減輕政府財政支出，特別是當期財政支出。政府不能全部依賴PPP解決財源問題，對需要政府支付或補償的PPP項目做多了，政府會形成大量長期債務，或損失資源。

　　下列情況則不屬于PPP：私營部門不承擔運營責任的服務合同，不論采用何種支付機制(因此BT不屬于PPP);私營部門不承擔財務風險的管理合同;所有權發生轉移的公共資產出售或私有化(因此BOO不屬于PPP);管理權被分配給國有企業，沒有私營合作方承擔運營和財務風險。

　　其實，PPP的概念和內涵一致都有不同觀點。早期的PPP一般是狹義的，因為公共產品和服務不能完全交給私營企業去做，以免影響本該由政府提供的產品和服務，但特許期協議一簽就是二三十年，萬一出問題政府又不能違約而用行政干預，因此，政府往往通過在項目公司中占有股份的方法保持一定的控制力。”王守清說，“后來，PPP則越來越廣義了，泛指政府與企業長期合作，提供本該由政府提供的公共產品或服務，作為各種具體形式(如BOT、TOT、PFI等)及其各種演變形式的統稱，至于BT是否是PPP，則仍有爭議。

　　PPP在具體項目中的體現形式并不固定，需要政府和企業根據項目特點，因時、因主體、因地制宜，各方達成公平協議并保護公眾利益等即可。不過，雖然PPP并沒有固定形式，但是大致框架還是有的，就是“專業的人做專業的事”、各方(含公眾)共贏、提高效率。政府將某些專業領域的事情如運營交由最擅長的企業，把政府從繁瑣但并不擅長的具體事務中解脫出來，更關注與規制和監管，而發揮企業的能動性和創造性，比政府大包大攬會做得更專業和更有效率。以污水處理為例，在引入PPP模式之前，即采用傳統模式時，政府要投入資金，讓國企建設和運營，要考慮很多專業問題，效率不高。但是如果采用PPP模式，一方面引進社會資本，緩解了政府一下子拿不出那么多錢建設污水處理廠的問題，另一方面是政府可根據企業的污水處理達標情況及數量進行支付，如果不達標則有懲罰。因此，企業有動力好好干，因為可以多勞多得，有投資回報;政府得到了企業專業的高效服務;百姓也有了較好的環境。也就是說，政府通過PPP模式，購買了企業污水處理的服務而不是政府自己去建設運營污水處理廠。

　　政府與企業簽訂PPP合同應該建立在公平公正公開的原則上，這是讓公私合作模式順利運轉的基礎。在國外，有不少成功經驗可以借鑒。

　　雖然一般認為現代社會PPP最早出現在發展中國家(如1984年土耳其首先應用BOT于基礎設施項目)，但實際上全世界PPP模式運行比較規范的卻是發達國家，按APEC的看法，最好的當屬加拿大、澳大利亞等。”王守清說，“為何說其成功?因為政府(Public)、企業(Private)、百姓(People)三方都滿意，因為政府尋找的企業合作伙伴實現物有所值;企業得到投資回報，當然不是暴利;百姓享受了合理價格的服務。

　　簡言之，成功的PPP項目是各方共贏、可持續的。而世界上應用PPP模式比較成功的國家中，企業追求的是長久、穩定、持續的收益，而非一時的暴利。“如果企業只想賺取暴利，不適合參與PPP，因為PPP的應用領域是公共產品和服務，政府必須考慮公眾利益。總之，PPP是長遠的事情，在特許期內有適當的投資回報，對企業就是成功的項目。